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Rapport du CES : Les droits fondamentaux de l’homme au travail dans une économie mondialisée (1996)

vendredi 11 avril 2003


Rapport de mise en oeuvre des représentants personnels pour l’Afrique
Le Partenariat mondial du G8 contre la prolifération d’armes de destruction massives et des matières connexes
Rapport des ministres du développement (Paris - 2003)

INTRODUCTION I UNE SITUATION AUX ASPECTS NOUVEAUX A - Une nouvelle donne internationale B - Le débat dans les organisations internationales C - Les exemples existants de "clause sociale" II POURQUOI UNE REGULATION SOCIALE ? A - Un objectif souhaitable B - Un objectif légitime III LES ORIENTATIONS DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL A - Les principes à respecter B - Les normes sociales à retenir C - La stratégie à mettre en oeuvre IV PROPOSITIONS V CONCLUSION ------ {{INTRODUCTION}} Par lettre en date du 8 novembre 1995, le Premier ministre a saisi le Conseil économique et social sur "les droits fondamentaux de l'Homme au travail dans une économie mondialisée" La section des Relations extérieures, chargée de la préparation de cet avis, a désigné Mme Aude Raiga comme rapporteur. L'ensemble du projet d'avis a été adopté par un vote au scrutin public par 160 voix pour et 3 abstentions La mondialisation de l'économie doit avoir une finalité essentiellement humaine. Sa raison d'être est d'améliorer le sort de l'humanité et de contribuer au respect partout dans le monde des droits fondamentaux de l'Homme, définis par la Déclaration Universelle de 1948. Il appartient à la France et, avec elle, à l'Union européenne, d'inscrire leur action économique internationale dans cette perspective. Dès lors que tout le monde s'accorde sur le fait que le progrès social est lié au développement économique, l'accroissement des échanges et la mondialisation devraient aller de pair avec le progrès des droits de l'Homme au travail. Or si la sensibilisation aux violations des droits de l'Homme a nettement progressé, grâce à leur médiatisation, on constate qu'il n'en va pas de même en matière de respect des droits de l'Homme au travail même si les Nations unies avaient assorti en 1966 leur Déclaration Universelle d'un Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ratifié par 131 pays. Les violations des droits sociaux fondamentaux n'en sont pas moins des atteintes graves à des droits fondamentaux de la personne humaine: la liberté, la dignité, le droit à l'intégrité physique. Ces actes sont très souvent révélateurs de la situation générale des droits de l'Homme dans les pays concernés. Le directeur général du Bureau international du travail (BIT) s'est fait d'ailleurs l'interprète, lors de son audition par la section en février 1995, de l'inquiétude qui renaissait parmi les membres de cette organisation autour des conséquences sociales de la libéralisation du commerce mondial. Il est donc nécessaire et urgent de mettre en oeuvre "des moyens de nature à garantir le respect et la promotion des droits fondamentaux de l'Homme dans une économie mondialisée", selon le texte de la lettre de saisine. Les débats se sont, au cours des dernières années, multipliés sur ce thème au sein des organisations internationales concernées, notamment l'Organisation internationale du travail (O.I.T.), l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et même les Nations unies puisque le sujet a été discuté également lors du Sommet social mondial de Copenhague de mars 1995 ; l'année 1996 sera particulièrement riche dans ce domaine avant de s'achever en décembre par la Conférence Ministérielle de l'OMC à Singapour. Elle sera notamment marquée par les deux réunions du G7 qui auront lieu en France et qui devraient aborder ce thème; c'est dans cette perspective que le gouvernement a demandé l'avis du Conseil économique et social. Les travaux menés sur ce sujet ont montré l'extrême complexité de celui- ci, au niveau technique, juridique, économico- social, et même politique, et révélé de profondes divergences entre les Etats ; il est donc apparu indispensable au Conseil économique et social de faire précéder ses propositions d'un rappel des principales données du débat actuel. ----- {{I UNE SITUATION AUX ASPECTS NOUVEAUX }} La crainte que le développement des échanges ait des incidences négatives sur la situation sociale n'est pas nouvelle puisque, dès 1788, Necker notait qu'il suffirait qu'un seul producteur ne respecte pas le droit au repos hebdomadaire pour que tous les autres soient obligés d'en faire autant. Depuis, surtout au cours du dernier demi- siècle, les représentants des salariés et de certains milieux professionnels ont exprimé les mêmes inquiétudes. Mais le problème présente depuis quelques années une nouvelle actualité : - le contexte international connaît des mutations profondes, notamment à la suite de l'accélération du phénomène de mondialisation et de l'intensification de la concurrence internationale ; - un certain nombre d'organisations et d'institutions internationales, notamment l'O.I.T., ont approfondi leurs analyses de cette situation et fait des propositions pour en limiter les effets négatifs ; - des exemples concrets d'éléments de régulation sociale des échanges ont été introduits dans un certain nombre d'accords commerciaux internationaux, intergouvernementaux ou privés. Il est donc nécessaire de tirer les principaux enseignements de ce qui a été déjà étudié, proposé et expérimenté pour résoudre ce problème très complexe. {A - Une nouvelle donne internationale} La situation actuelle se caractérise à cet égard par trois phénomènes principaux : - {{Le développement de la mondialisation}} Très schématiquement, on peut en relever trois aspects caractéristiques : -* L'accroissement du volume des échanges supérieur de près du triple au taux de croissance du PIB depuis 1950, qui contribue indubitablement à la création de richesses. -* La mutation géographique et sectorielle de ces échanges De nouveaux pays représentant des centaines de millions d'habitants interviennent maintenant sur le marché mondial ; certains des produits qu'ils exportent sont équivalents à ceux fabriqués dans les pays industrialisés, y compris dans le domaine des services, à des coûts de production défiant toute concurrence. -* La globalisation de la stratégie des firmes Les mutations technologiques notamment dans le domaine des télécommunications ont permis aux entreprises de mettre en oeuvre des stratégies globales au niveau mondial, à la recherche de l'efficacité productive maximum, en fonction de ce que chaque espace national et local pouvait leur offrir comme avantage spécifique. Il faut également noter que cela tend à conférer aux firmes les plus internationalisées une autonomie croissante vis- à- vis de leur base nationale et des législations existantes surtout en matière sociale. - {{L'intensification de la concurrence internationale}} -* Les effets de la libéralisation croissante des échanges, couplée avec les déréglementations (notamment dans le domaine des mouvements de capitaux, des télécommunications et des transports), ont puissamment contribué à élargir le domaine de la concurrence, alors que, en même temps, ils limitaient les moyens à la disposition des Etats et des professions pour en réduire les effets négatifs. -* La logique de recherche de la compétitivité maximum est de plus en plus contraignante. La conquête des marchés extérieurs est devenue un enjeu absolument stratégique pour tous les pays ; les pays en voie d'industrialisation ont en grande majorité abandonné les stratégies "autocentrées" ou "de substitutions aux importations" pour appuyer leur développement sur leur insertion dans les échanges mondiaux et la croissance de leurs exportations ; en ce qui concerne les pays industrialisés, leur système productif est de plus en plus ouvert sur l'extérieur et dépend des marchés étrangers pour développer la croissance et l'emploi. Cela a créé un climat de compétition impitoyable qui n'a pu qu'être accentué par la crise actuelle. -* Une extension de la concurrence à tous les domaines Tout est désormais soumis à la concurrence, les espaces nationaux ou régionaux comme les entreprises, les services et les capitaux comme les marchandises, jusqu'aux investissements étrangers qu'il faut à tout prix attirer ou retenir. Ce sont maintenant les systèmes sociaux, et les travailleurs eux- mêmes qui sont mis en concurrence les uns avec les autres. - {{La mise en concurrence de systèmes sociaux très hétérogènes}} Deux phénomènes se conjuguent, en outre, pour donner un aspect nouveau à ce phénomène : -* d'une part, les concurrents actuels appartiennent à des pays qui diffèrent de plus en plus en ce qui concerne le niveau de développement, les structures productives, les formes de rémunération et de protection sociale, les conditions de travail, etc. ; on peut même dire que, dans certains cas, on se trouve en face de systèmes sociaux et même sociétaux très différents, en ce qui concerne tant les structures familiales et sociales en général, que le système de relations professionnelles, le rapport au travail et à l'argent, les conceptions de la personne, etc. Or, jusqu'ici les relations commerciales libéralisées avaient surtout été organisées entre pays relativement proches dans le domaine économique, social et culturel comme c'est le cas pour le Marché commun européen où il existe un "socle de valeurs communes". Il est loin d'en être de même avec les nouveaux partenaires commerciaux et même au sein des nouvelles zones de libre échange comme l'Accord de libre échange Nord Américain (ALENA), dont on a l'impression qu'ils n'appartiennent pas au même "monde social"; -* d'autre part, certains pays où, pendant longtemps, la faiblesse de la productivité compensait largement celle des coûts salariaux au sens large, connaissent une amélioration extrêmement rapide de leurs performances techniques ; le progrès technique en effet semble s'être diffusé beaucoup plus vite dans ces pays que le progrès social, leur procurant ainsi un "avantage comparatif" croissant, rapidement considéré comme "illégitime" par leurs partenaires commerciaux. Ces deux phénomènes ont créé une situation de plus en plus conflictuelle : -* certains pays où les garanties sociales sont faibles ont cherché à tirer de cette situation un avantage commercial qui a tendu, parfois, à être maintenu bien au- delà de ce que le niveau de développement pouvait expliquer, et à être systématiquement utilisé pour la conquête des marchés internationaux ; -* certaines entreprises ont été tentées de prendre en compte ce décalage pour le choix de leurs lieux d'implantation ou d'approvisionnement, exerçant ainsi une pression considérable, dangereuse pour l'emploi et les conditions de travail dans les pays industrialisés. {B - Le débat dans les organisations internationales} Il aurait été étonnant que ces mutations de l'économie mondiale n'interfèrent pas dans le débat sur les liens entre droits sociaux et mondialisation de l'économie. Revenant de façon récurrente depuis deux siècles, il a pris en effet depuis une ou deux décennies une actualité et des formes nouvelles. - {{A l'OIT}} Les auteurs de la Constitution de l'O.I.T. craignaient déjà que, du fait de la concurrence, la non- adoption par une nation quelconque d'un régime de travail réellement humain ne fasse obstacle aux efforts des autres nations désireuses d'améliorer le sort des travailleurs dans leur propre pays. Le texte fondateur établissait que la tâche prioritaire de l'Organisation consistait à promouvoir le progrès social dans le monde du travail. A cet effet, l'O.I.T. s'est essentiellement consacrée à élaborer pierre par pierre. au moyen d'un vaste ensemble de conventions (168), recommandations, conclusions, déclarations, etc., un véritable code international du travail dont elle cherche à promouvoir l'application universelle. Dès l'origine, l'O.I.T. a dû trancher une difficulté majeure concernant le degré d'obligation à donner à ses conventions ; le désir de ses fondateurs, satisfaisant pour l'esprit et pour le coeur, consistait à imposer celles- ci à tous les membres mais s'est heurté très vite à un obstacle de fond : rendre obligatoire les conventions risquait de se retourner contre les promoteurs de cette idée dans la mesure où comme cela s'est vérifié à plusieurs reprises par la suite, cela incitait les pays membres ou bien à quitter l'organisation (ou à ne pas y adhérer) ou bien à ne pas voter les conventions. L'O.I.T. a donc été amenée à fonder son système normatif sur le principe de l'adhésion volontaire avec comme principal moyen d'action, la persuasion. Cela constitue évidemment un facteur de faiblesse pour l'O.I.T. qui traverse par ailleurs, pour d'autres raisons, une période de crise : baisse du rythme des ratifications, multiplication des demandes de dérogation et d'allongement des délais d'application, etc. En outre, l'intensification de la concurrence internationale et la généralisation de l'instabilité sont peu propices aux ratifications ; l'idée d'une "convergence" mondiale en matière sociale, même minimale et lointaine, par la voie d'adhésions volontaires paraît de plus en plus irréalisable ; et les pays industrialisés voient de moins en moins dans le système de conventions une réponse efficace à la concurrence des nouveaux exportateurs. Parallèlement, l'O.I.T., du fait des mutations économiques, a été conduite à ne plus se cantonner, ce qu'elle n'a d'ailleurs jamais, fait exclusivement aux seuls aspects juridiques mais à prendre de plus en plus en compte les facteurs économiques et sociaux qui influencent les conditions de travail, notamment les phénomènes commerciaux. La Conférence mondiale sur l'emploi organisée par le BIT en juin 1976 concluait que "la compétitivité des nouveaux produits importés des pays en développement ne devrait pas être obtenue au détriment des conditions de vie équitables de leur main- d'oeuvre". Après avoir été régulièrement abordée au cours des années quatre- vingt, l'introduction de normes sociales dans les relations commerciales internationales a été au coeur du rapport du directeur général, M. Hansenne, et des débats de la 8le Conférence internationale du travail de juin 1994. Ceux- ci ont été fort vifs et ont divisé les délégations gouvernementales. Les organisations internationales de travailleurs ont été unanimes pour leur part réclamer une "clause sociale", sur la base d'un certain nombre de normes minimales, tandis que les organisations d'employeurs se sont montrées, à l'exception de certaines comme celles de France et de Belgique, beaucoup plus réservées voire carrément hostiles, rejoignant souvent en cela leurs gouvernements notamment dans les pays en voie d'industrialisation. Le conseil d'administration du 23 juin 1994 décida de constituer un groupe de travail pour éclaircir tous les aspects de ce problème extrêmement complexe au niveau tant juridique que politique, commercial et économique. Les trois premières réunions n'ont apparemment pas permis de rapprocher les points de vue de façon notable et d'aller au- delà de quelques constats de base ; pour certains participants, le principal aspect positif consiste en ce que les débats continuent. Par ailleurs, l'O.I.T. a joué un rôle très actif au Sommet social mondial de Copenhague et s'est vue assigner une mission particulière dans l'application du Programme d'Action qui y a été adopté. Ont été ainsi reconnus les atouts que représentent son domaine particulier de compétence, sa structure tripartite et son expérience. Il était inévitable que les limites croissantes apportées à son action par les mutations actuelles conduisent à demander à l'O.I.T. de chercher d'autres moyens pour renforcer son efficacité, notamment en tentant de faire relayer son action par celle de l'OMC qui dispose de moyens d'action autrement plus persuasifs. - {{L'Organisation mondiale du commerce}} L'intention d'introduire des clause sociales dans les accords commerciaux figurait dans les projets, mort- nés, d'Organisation internationale du commerce de 1947. Reprise par certains pays comme les Etats- Unis et la France au cours des négociations du Cycle de l'Uruguay, elle avorta au dernier moment du fait de la vive opposition de certaines délégations. Il ne subsiste (paragraphe 8 c de la Déclaration sur le comité préparatoire, complété par quelques autres textes) que la possibilité d'inscrire les liens entre commerce et droits sociaux parmi les points additionnels pouvant éventuellement faire partie du programme de travail de l'OMC ainsi que cela est exposé dans le rapport et avis sur "l'Organisation mondiale du commerce". La question n'est pas enterrée pour autant, du fait que, comme à l'O.I.T., on s'inquiète des incidences d'une libéralisation des échanges et de la concurrence sauvage faussée par le non- respect des droits de l'Homme au travail. C'est un peu un dialogue de sourds mais on peut noter que la réponse des pays en voie de développement aux exigences des pays industrialisés en matière sociale, aurait pu être différente si ces derniers avaient pu proposer en contrepartie des avantages commerciaux substantiels, par exemple en matière de réduction des tarifs douaniers. Or cela n'est plus possible aujourd'hui, dans la mesure où ceux- ci ont été fortement réduits. On peut donc penser que le monde a perdu en 1947 à La Havane une chance historique d'inclure une disposition liant les droits sociaux et la libéralisation des échanges. - {{L'OCDE et le G7}} Il y a plusieurs années que l'OCDE, sous différents angles, aborde le thème des aspects sociaux des relations économiques internationales. D'ailleurs, parmi les valeurs qui fondent officiellement l'Organisation figurent la "démocratie pluraliste" (y compris le droit d'association professionnelle) et le respect des droits de l'Homme au travail même si cela ne constitue pas encore un critère explicite d'adhésion. Par ailleurs, les principes directeurs "recommandent" aux entreprises multinationales de respecter les normes sociales fondamentales et de ne jamais utiliser l'argument de l'emploi pour faire accepter aux travailleurs concernés par un investissement à l'étranger une diminution de leurs droits sociaux, comme cela a été évoqué dans diverses affaires en Europe et en Asie du Sud- Est. Les travaux de l'OCDE ont connu une brusque accélération en 1994 lorsque, dans le contexte des débats à l'OMC et à l'O.I.T., les participants aux Sommets du G 7 de 1994 à Naples et de 1995 à Halifax, après la réunion spéciale des ministres de l'économie et du travail du G 7 à Detroit en mars 1994, ont demandé à OCDE d'élaborer un rapport approfondi sur "les échanges et les normes de travail". Celui- ci: -* identifie les normes sociales de base retenues par les pays de l'OCDE étudie les liens existant entre l'application de ces normes et la libéralisation des échanges, l'investissement étranger, le développement et l'emploi ; -* passe en revue les principales procédures existantes de promotion des normes de travail, notamment dans le cadre de l'O.I.T.. -* Un autre rapport a été rédigé récemment sur "l'investissement direct et les normes de travail". Dans l'ensemble les services de l'OCDE aboutissent à des conclusions prudentes en ce qui concerne les conséquences économiques de l'application des normes. - {{Les Nations unies et le Sommet social de Copenhague}} Les Nations unies ont élaboré de nombreux textes, pour la plupart adoptés à une très large majorité, concernant les droits de l'Homme, y compris leur traduction dans le domaine économique et social. On peut citer à cet égard les deux Pactes de 1966, relatifs l'un aux droits économiques, sociaux et culturels (ratifié par 131 pays) et l'autre aux droits civils et politiques (ratifié par 129 pays), ainsi que la Convention de 1989 sur les droits de l'enfant visant à protéger la main- d'oeuvre enfantine de l'exploitation et des abus, ratifiée par 168 pays. Il n'est guère possible de connaître avec précision le degré d'application concrète de ces textes, très proches des conventions de base de l'O.I.T.. Au Sommet social mondial de Copenhague de mars 1995, l'engagement ndeg. 3 de la Déclaration et le chapitre III du programme d'action qui ont été adoptés visent directement la définition et la promotion des droits des travailleurs dans le contexte mondial actuel. - {{L'Union européenne}} Outre ce qui concerne la progression - difficile - de la cohésion sociale au sein de l'Union européenne, les autorités européennes jouent un rôle particulièrement actif dans les institutions internationales pour y faire progresser l'idée de "conditionnalité sociale", selon l'expression utilisée en mars 1993 par Jacques Delors alors président de la Commission. Le Parlement européen demanda dès 1983 "de voir imposer à tous les pays membres de l'Accord général sur les droits de douane et le commerce (GATT) le respect des conventions de l'O.I.T." concernant les normes minimales et renouvela sa demande en 1986. Le 9 février 1994, il adoptait une résolution établie à partir du rapport d'André Sainjon, se prononçant très clairement en faveur de l'introduction de clauses sociales dans le système commercial mondial. Le Conseil des ministres (affaires sociales et affaires générales) qui a procédé à plusieurs reprises, notamment en mars 1995, à des débats sur la nécessaire dimension sociale du commerce international, a adopté le mémorandum de la présidence (exercée à l'époque par la France), qui invitait les Quinze : -* à prendre position, de façon concrète, en faveur de l'intégration de normes sociales dans les accords commerciaux; -* à s'accorder sur quelques règles simples en ce qui concerne leur contenu et leur mise en oeuvre, pour assurer la protection des droits fondamentaux de l'Homme au travail et de la dimension sociale, prendre les normes internationales de l'O.I.T. comme instrument de référence, et établir un lien entre les mécanismes de l'O.I.T. et de l'OMC. {C Les exemples existants de "clause sociale"} - Certains accords de produits Plusieurs accords de produits contiennent une clause sociale -* les accords internationaux de 1979 et de 1987 sur le caoutchouc naturel -* les accords internationaux de 1954, de 1975 et de 1981 sur l'étain -* plusieurs accords successifs sur le sucre, notamment celui de 1987 -* les accords internationaux sur le cacao de 1975 et de 1986. Mais les obligations sont formulées en termes extrêmement vagues (généralement "veiller à assurer des normes de travail équitables"), relevant davantage de la déclaration d'intention que de l'engagement juridique, laissant bon nombre des questions essentielles sans réponse : qui jugera du caractère inéquitable des conditions de travail et des pays fautifs ? Quelles procédures concrètes à appliquer aux contrevenants autre qu'une vague procédure de plainte, sans précision de sanction, devant le Conseil institué par ce type d'accords ? - {{L'ALENA}} L'ALENA ne contenait à l'origine aucune disposition précise en matière sociale, sinon une intention générale commune aux trois partenaires de faire respecter et de promouvoir sur leur territoire "les droits fondamentaux des travailleurs". Ultérieurement ont été ajoutés (à la suite notamment de pressions de la Fédération américaine du travail/Comité pour l'organisation industrielle [AFL- CIO]), d'une part, un accord additionnel sur l'emploi et le respect des normes sociales et, d'autre part, des dispositions annexes particulières concernant les questions de droit du travail et les répercussions sociales de l'accord, prévoyant notamment la création de commissions ad hoc pour suivre ces problèmes. L'accord contient quelques dispositions intéressantes comme : -* la création d'institutions (conseil des ministères du travail, commission trilatérale, panels, etc.) chargées du suivi de ces questions et dotées de pouvoirs d'examen, et même, sous certaines conditions, de sanction ; -* l'existence de procédures précises pour le dépôt et l'instruction des plaintes et l'imposition éventuelle de sanctions ; elles peuvent ou bien conduire devant les tribunaux (Canada) ou bien entraîner des sanctions financières et commerciales (suspension des "bénéfices" de l'ALENA) au Mexique et aux Etats- Unis ; -* l'obligation pour les signataires de mettre en oeuvre un certain nombre d'institutions et de procédures, par exemple la création et la formation d'un corps d'inspecteurs du travail, l'élaboration et l'application d'un code du travail, etc. Mais les faiblesses de l'accord en matière sociale sont évidentes : -* complexité et lenteur des procédures prévues ; -* non- référence aux normes de l'O.I.T. ; -* limitation des cas pouvant donner lieu à des sanctions commerciales aux violations graves et répétées des normes concernant notamment le travail des enfants, l'hygiène et la sécurité, le salaire minimum local. Ces dernières exigences sont par ailleurs de véritables brûlots dans le débat international actuel. Actuellement, on peut constater une certaine lenteur dans la mise en oeuvre des aspects sociaux de l'accord et, notamment, dans la mise en place du dispositif institutionnel. Cependant il y a déjà deux procédures judiciaires en cours, engagées par l'AFL- CIO au sujet du non- respect du droit syndical et de procédures non conformes en matière d'élection de représentants du personnel dans des usines mexicaines de General Electric, de Honeywell et de Sony. - {{Le Marché commun européen}} Dès l'origine, il manifestait des ambitions sociales plus explicites que l'ALENA. Mais il s'est de plus accompagné peu à peu d'un certain nombre de textes et de procédures visant à accélérer la "convergence" des systèmes sociaux des pays membres, même si le principe de subsidiarité en laisse la responsabilité pratique aux Etats et aux autorités locales. En ce qui concerne les textes, on ne peut que se féliciter de la fécondité du Conseil de l'Europe comme de l'Union européenne. Celle- ci a réussi à se doter de tout un arsenal de textes législatifs, réglementaires et même conventionnels notamment grâce au protocole social de Maastricht. Il faut souhaiter que la révision du traité donne à l'Union européenne les moyens de mener une politique sociale plus ambitieuse. Il faut également souligner que l'Union européenne dispose, avec les fonds structurels (notamment le Fonds européen de développement régional [FEDER]) et le fonds de cohésion de moyens financiers, insuffisants mais non négligeables, permettant d'accélérer la cohésion économique et sociale entre les pays membres. Ces deux exemples posent de façon aiguë un problème de fond, celui de savoir quel espace social correspondra à un espace économique élargi, et avec quel mode de régulation. Ils montrent à l'évidence qu'on va au- devant de difficultés considérables si le projet économique et commercial n'est pas articulé autour d'une reconnaissance des droits fondamentaux. Il apparaît clairement que le problème n'est pas tant d'annexer une dimension sociale aux accords de libre échange que de créer un consensus autour de la reconnaissance de valeurs sociales fondamentales et de l'incarner dans des dispositions juridiques et dans l'action sociale collective, notamment au sein des entreprises communes à plusieurs pays membres. - {{L'Union européenne}} -* La Convention de Lomé La troisième Convention de Lomé, signée le 8 décembre 1984 entre la Communauté économique européenne (CEE) et les soixante- six Etats ACP (Afrique, Caraibe, Pacifique) de l'époque avait affirmé très explicitement la finalité humaniste et sociale de la coopération européenne, notamment le respect des droits fondamentaux de la personne humaine. Elle prenait comme instrument de référence les conventions de base de l'O.I.T. et s'appuyait également sur des textes ratifiés par la plupart des Etats signataires, comme la Déclaration Universelle des droits de l'Homme et la Charte africaine des droits de l'Homme. Le recours privilégié au débat contradictoire, à l'interpellation mutuelle et aux pressions informelles, complété par la menace - lointaine - de réduire la coopération, devait constituer un moyen efficace de faire progresser dans les pays ACP les droits et les libertés fondamentaux. La même orientation a été maintenue dans la Convention suivante mais n'a obtenu que des effets apparemment limités. -* Le Système des préférences généralisées (SPG) européen La Communauté européenne a mis au point un SPG en 1971 et l'a renouvelé en 1980 et en 1990. Elle a été obligée en 1994 de l'aménager pour tenir compte des nouveaux accords du GATT, de l'évolution des SPG précédents et des nouvelles exigences en matière de "développement durable"concernant lesaspects sociaux et environnementaux. Il faut noter, que ces préférences ne concernant pas les pays relevant de la Convention de Lomé ou d'accords commerciaux spéciaux comme la plupart de ceux d'Amérique latine et du pourtour méditerranéen ; il s'agit donc essentiellement de l'Asie du Sud- Est et de la Chine. Le Système européen présente un certain nombre d'aspects positifs et même novateurs : -** il est centré sur le petit nombre de normes fondamentales de l'O.I.T. (quoiqu'on puisse regretter l'absence des dispositions concernant la non- discrimination) ; -** il est plus incitatif que répressif puisqu'il ne prévoit l'exclusion du SPG qu'en cas de travail forcé et d'esclavage, et accorde dans tous les autres cas des avantages supplémentaires en cas de progrès ; -** il est relativement multilatéral puisque les décisions doivent être prises au niveau communautaire, ce qui exclut les décisions nationales unilatérales ; -** il s'applique à des produits dont le pays d'origine garantit le caractère socialement "équitable" des conditions'. de fabrication, ce qui peut être contesté par les organisations passionnelles et syndicales des pays concernés. Une procédure de contrôle bilatéral est alors prévue. Conçu pour la période 1995- 2004, le système commence à connaître ses premières applications sous forme du lancement d'une procédure d'enquête pour pratiques de travail forcé, à l'encontre du Pakistan et du Myanmar (ex- Birmanie). - {{Les Initiatives unilatérales}} Ce sont les Etats- Unis qui se sont engagés les premiers et le plus vigoureusement sur la voie de la "conditionnalité sociale". Depuis 1983, ils l'ont introduite dans quatre principaux textes de loi portant respectivement sur : -* L'"initiative concernant le Bassin des Caraïbes" (CBI 1983) Des préférences supplémentaires sont accordées aux pays des Caraïbes et d'Amérique centrale (une vingtaine environ) où le président jugerait que les travailleurs jouissent de conditions de travail satisfaisantes et du droit syndical. Cinq ans plus tard, l'administration américaine affirmait que sur sept pays où avaient été constatés des abus intolérables, des promesses de réforme avaient été obtenues, souvent suivies d'effets. Par exemple, le Gouvernement d'Haïti de l'époque (Duvalier) avait accepté la création d'une organisation syndicale indépendante. Des observateurs plus critiques déploraient que faute d'un contrôle suffisant, aucun pays ne s'était finalement vu refuser le bénéfice des dispositions de la CBI pour violation des droits des travailleurs. -* La société pour les investissements privés outre- mer (OPIC) Sorte de Compagnie française d'assurance- crédit à l'exportation (COFACE) à l'américaine, cet organisme, à la suite d'une pression de l'AFL- CIO, s'était vu imposer l'obligation de vérifier, avant d'accorder ses financements ou ses garanties, l'application locale des normes sociales internationales. On ne sait guère ce qu'il en est advenu en fait. -* Le SPG américain Lors du renouvellement du SPG en 1984, le Congrès a ajouté à la liste des conditions de refus d'admissibilité une clause concernant les droits des travailleurs (art. 502 b) ; la loi donne aux organisations et aux particuliers la possibilité de dénoncer les cas de non- respect de cette clause auprès des autorités commerciales américaines qui sont alors obligées de "prendre des mesures"! Il semble que certaines interventions américaines auraient amené certains progrès. -* La loi générale sur le commerce et la concurrence de 1988 Cette loi, qui définissait les objectifs des négociateurs américains au GATT, disposait, entre autres, que "le refus des droits des travailleurs ne saurait permettre à un pays ou à l'un de ses industriels d'acquérir un avantage de concurrence dans le commerce international". Par ailleurs, la section 301 du Trade Act autorise le président à "utiliser des moyens réalistes pour assurer l'observation d'un code international de normes du travail". On peut noter le caractère strictement unilatéral des procédures américaines. -* Les accords privés Il existe enfin quelques exemples d'accords conclus entre des distributeurs et des producteurs étrangers, dans lesquels il est spécifié que les conditions de production devraient être conformes aux normes sociales internationales. Ainsi Levi's imposerait à ses sous- traitants des règles très précises en ce qui concerne le travail des enfants et le travail carcéral, ce qui l'a conduit à ne plus travailler avec la Chine. Quelques années auparavant, en 1983, la coopérative suisse de consommation Migros avait exigé de son fournisseur philippin Del Monte des garanties précises en matière de conditions de travail dans ses plantations d'ananas assorties de visites régulières d'experts internationaux. ----- {{II POURQUOI UNE REGULATION SOCIALE ? }} A la suite des travaux et débats qui se sont multipliés au cours de la dernière décennie, on se trouve devant un nombre impressionnant d'analyses, d'expérimentations et de prises de position qui révèlent de profondes divergences. On peut constater également que la dimension sociale est encore pratiquement absente de la plupart des accords commerciaux autrement que de façon très imprécise, et qu'aucun accord de dimension mondiale ne comporte de clause sociale au sens strict, du fait des nombreuses oppositions qui se sont manifestées. Le Conseil économique et social estime cependant que des arguments fondamentaux militent en faveur de l'introduction dans les relations commerciales internationales de ce genre de règles et que, si certaines conditions sont respectées, cela représente un objectif à la fois souhaitable et légitime. {A - Un objectif souhaitable} - {{Des pratiques intolérables qu'il faut faire disparaître}} -* Des situations où les droits de l'Homme au travail sont gravement violés Il ne s'agit pas ici d'évoquer les conditions de travail et de rémunération, largement répandues dans le monde, qui nous paraissent dater d'un autre siècle, mais des cas graves et prolongés de violations caractérisées des droits de l'Homme dans le domaine économique et social. Les exemples abondent dans les récents rapports de l'O.I.T. et des organisations syndicales internationales comme la Confédération internationale des syndicats libres (C.I.S.L.) et la Confédération mondiale du travail (CMT): -** le travail forcé, sous de nombreuses formes: esclavage, servage et péon age, surtout dans les activités agricoles et domestiques, asservissement contractuel, provisoire ou définitif, touchant même parfois des enfants, notamment pour dette, particulièrement en Asie du Sud, travail de prisonniers (hors des cas conformes aux recommandations de l'Oit). En effet, il existe dans certains endroits de véritables entreprises pénitentiaires faisant travailler des centaines de milliers, voire des millions de personnes dans le secteur agricole ou industriel, comme en Chine sans oublier certaines méthodes de recrutement des travailleurs dans les "zones spéciales" ; -** l'exploitation du travail des enfants dans des conditions (durée, hygiène et sécurité, etc.) qui mettent gravement en danger leur développement physique et intellectuel, leur sécurité et même leur vie ; leur nombre est évalué, selon les sources, de 55 millions (O.I.T.) à 145 millions (ONU) ; -** une répression syndicale impitoyable : la C.I.S.L. rapporte régulièrement des centaines de cas non seulement d'entrave, classique, à l'activité syndicale, mais de répression violente: 528 syndicalistes, dans 17 pays, ont été assassinés en 1994, soit le double de 1993, et 4300 militants ont été emprisonnés en raison de leurs activités syndicales, essentiellement en Amérique latine (37 p. 100 des cas) et en Asie non compris la Chine (29 p. 100). Les rapports de la CMT et des organisations syndicales régionales aboutissent au même constat ; -** la discrimination selon le sexe, la race ou la religion ; si, en ce qui concerne la race, l'apartheid a disparu en tant que régime, la discrimination à l'égard des femmes existe toujours. La Conférence organisée en 1995 à Pékin par les Nations unies où a été stigmatisée la condition extrêmement dure de la femme au travail dans de nombreuses régions du monde l'a encore récemment illustré. -* Des situations influencées par la mondialisation L'intensification des échanges a eu des effets globalement positifs sur l'économie mondiale. Néanmoins il existe des cas où l' accroissement des échanges a contribué à aggraver la situation : -** le travail des enfants ; dans certaines activités de caractère traditionnel comme le tapis où l'environnement familial et social pouvait adoucir certains aspects, le passage au stade industriel a entraîné à la fois l'extension et l'intensification de ce type de travail ; -** le développement du commerce des enfants du fait du tourisme sexuel ; -** l'exode rural qui a souvent été accéléré par l'ouverture au marché mondial, et qui a conduit en ville, dans des banlieues insalubres et dans de véritables bagnes industriels, une importante main-d'oeuvre, notamment féminine, démunie, sans tradition ni protection syndicales, et corvéable à merci ; -** la compétition pour attirer les capitaux étrangers : si certains investissements étrangers ont des incidences positives sur la situation sociale locale, fréquents sont les cas où la "dévaluation sociale" est systématiquement utilisée pour attirer les capitaux étrangers, notamment dans les zones franches ; une publicité récente pour le Bangladesh, parue dans les journaux spécialisés, vantait sa zone franche garantie sans droit de grève et sans syndicat ! Il en est de même dans la zone des Caraïbes. Plus généralement, le risque est réel de voir se créer grâce à la mobilité des investissements une nouvelle division internationale du travail fondée sur des critères sociaux, qui ferait d'industries entières, généralement à forte intensité de main- d'oeuvre, comme l'habillement, la chaussure, le tapis, etc., des zones d'activité soustraites à tout droit social. -* L'insuffisance de mécanismes correcteurs spontanés Certains font confiance au développement économique pour faire reculer, voire disparaître progressivement ces scandales ; il est vrai qu'il existe une corrélation étroite entre certaines situations, comme l'extension du travail des enfants et la faiblesse du revenu par tête, comme l'ont montré certaines enquêtes en Afrique Sub- Saharienne (Burkina Faso, Éthiopie, etc.) et en Asie (Bangladesh, Inde, Pakistan...) Cependant, cela ne justifie pas un "un laisser faire" total -** dans de très nombreux cas, ce n'est qu'après des décennies d'un travail patient et persévérant d'information, de négociation et de persuasion que l'O.I.T. a réussi à faire progresser lentement le droit social international, et il a été bien souvent constaté que ce n'était pas la faiblesse du niveau de développement qui était la cause principale de la non- ratification des normes ; -** s'il y a eu amélioration incontestable par certains côtés de la situation dans des pays qui se développent, comme en Corée ou à Taïwan, où, en une génération, les conditions sociales auraient rejoint celles de l'Europe du Sud, il n'y a pas eu une parfaite synchronisation et cela n'a guère été spontané ; les succès obtenus ont surtout été dus à la lutte déterminée des forces sociales et politiques contre des régimes oppressifs, au niveau de l'Etat ou d'entreprises, luttes dont le coût économique, social, et surtout humain, a été extrêmement lourd. Il aurait été éminemment souhaitable d'en faire l'économie. Combien d'années et de drames humains va- t- il falloir encore attendre au Myanmar (ex- Birmanie), en Chine ou ailleurs, pour que le développement économique et la libéralisation politique permettent aux travailleurs de jouir enfin de leurs droits fondamentaux ? ; -** le libre jeu des lois du marché ne va pas principalement et spontanément toujours dans le sens du progrès social, notamment en ce qui concerne l'application des droits sociaux fondamentaux. Il est pourtant largement prouvé que les principales formes d'exploitation du travail (travail forcé, travail des enfants, répression syndicale, etc.) ne sont guère productives au niveau global à moyen et à long terme, comme le démontrent les récents travaux de l'OCDE. La recherche d'un profit immédiat et parfois important peut inciter cependant un certain nombre d'entreprises, locales ou étrangères à maintenir des conditions d'exploitation intolérables de la main- d'oeuvre, car elles n'en supportent pas le coût global ; cela ne rend que plus nécessaire l'instauration d'un minimum de régulation en matière sociale. - {{Une exigence de la mondialisation elle- même}} Le développement des échanges, dont on dénonce un certain, nombre d'effets pervers sur les conditions sociales, ne peut être. bénéfique et se réaliser sur des bases, saines que si il est instauré un minimum de régulation sociale, notamment, pour éviter un certain nombre de dangers : -* Une recrudescence du protectionnisme Sous la pression des acteurs économiques et sociaux touchés par la concurrence - l'exemple américain l'a clairement montré - il est vraisemblable que certains pays tireront prétexte des conditions sociales régnant dans les pays concurrents pour exiger à leur égard des mesures de protection. -* L'éclatement du système multilatéral d'échanges que veut mettre en place l'OMC: comme le faisait récemment remarquer une étude du BIT, l'absence de dimension sociale dans le système commercial multilatéral risque d'entraîner une, multiplication des mesures de protection au niveau non seulement national, mais aussi régional, et la constitution de blocs économiques et sociaux relativement homogènes, protégés strictement par un tarif extérieur commun ; ceci serait préjudiciable non seulement à la multilatéralisation des échanges mais aussi au développement des exportations des pays à bas niveau social et à leur ouverture au marché mondial. -* Le développement de processus de "dévaluation sociale compétitive" aussi dangereux que dans le domaine monétaire, pour conserver ou conquérir des marchés ou attirer des capitaux étrangers. Dans ce domaine personne n'est à l'abri : -** ni les pays développés, où se multiplient les cas où, au nom d'une concurrence étrangère, on revoit à la baisse les droits sociaux existants. Les exemples sont nombreux, y compris dans le domaine maritime où des armateurs font de plus en plus passer une partie de leur flotte sous "pavillon de complaisance", (comme en France le pavillon dit "des Kerguelen"), ils réduisent ainsi les droits sociaux des marins européens et mettent en cause leur emploi ; -** ni les pays en développement, et d'abord ceux qui commencent à appliquer ces normes qui assistent à des délocalisations rapides vers des contrées plus "intéressantes" socialement: de l'île Maurice vers Madagascar, de Singapour vers la Malaisie, puis vers la Chine ou le Vietnam, etc, Dans le cadre d'une "concurrence saine et loyale", les échanges ne peuvent vraiment se développer sur le long terme qu'entre partenaires qui le. partagent un certain nombre de valeurs essentielles, et que si il existe entre eux, grâce à cela, un minimum de confiance et de respect mutuels. - {{Un facteur du développement mondial}} Rien ne prouve comme l'affirment certains que le respect des normes sociales fondamentales constitue un obstacle au développement. Il n'y a pas lieu de reproduire ici le raisonnement économique qui fonde cette affirmation mais on peut retenir des récentes études réalisées sur la question qu'elle est vérifiée dans un certain nombre de cas. Comme l'affirme le nouveau président de la Banque mondiale: "sans progrès social, il n'y a pas de développement satisfaisant". On ne peut nier, à l'inverse, l'effroyable gâchis, économique, social, humain, que constituent, dans le monde, le travail des enfants, le travail forcé, les discriminations inacceptables à l'égard des femmes (comme cela a été le cas dans le domaine racial pour l'Apartheid) et la répression syndicale violente. {B - Un objectif légitime} La justification principale de la prise en compte des normes sociales fondamentales dans le système commercial mondial repose sur le fait qu'elles ne sont que la traduction directe dans le domaine économique et social, des droits fondamentaux de la personne humaine qui doivent et peuvent être respectés dans tous les pays du monde quels que soient leur niveau de développement et leurs traditions socio- culturelles. Mais on est encore loin d'un consensus mondial sur cette question, comme le montre la vivacité de débats et des oppositions dont ont été le témoin des institutions internationales comme l'OCDE, l'O.I.T. et le GATT/OMC. Les partisans d'un libre échange absolu refusent l'idée d'utiliser les règles de fonctionnement du système commercial mondial à des fins non économiques; mais l'opposition vient surtout d'un certain nombre de pays en voie d'industrialisation qui affirment que les préoccupations "humanitaires" des pays développés ne sont en fait provoquées que par la crainte des succès des nouveaux exportateurs sur le marché mondial et de la montée du chômage chez eux. Le Conseil économique et social affirme que ces arguments ne suffisent pas pour entamer la légitimité de ce type de clause : - {{Les droits de l'Homme, dans leurs principes, sont universels}} Sans reprendre ici le débat philosophique qu'ont illustré tant de conférences internationales comme celles organisées par les Nations unies à Vienne en 1993 sur les droits de l'Homme, et à Pékin en 1995 sur les femmes, il faut avoir conscience de la gravité que représenterait l'acceptation du caractère relatif des droits de l'Homme. Elle impliquerait l'abandon de toute visée régulatrice au niveau mondial., et, donc la réduction à néant du mandat confié unanimement à l'O.I.T., il y a plus de soixante- quinze ans ; n'y aurait- il pas d'ailleurs, un certain racisme, extrêmement pernicieux, à penser que les travailleurs seraient "culturellement" inégaux et cela définitivement, en matière de droits de l'Homme ? Les principaux textes concernant les droits de l'Homme ont été adoptés, notamment dans le cadre des Nation unies, - par une large majorité de pays appartenant à toutes les régions du monde. Des textes régionaux vont dans le même sens, comme la Charte africaine des droits de l'Homme qui prévoit des procédures d'interpellations mutuelles au niveau du continent dans ce domaine. Il doit en être de même pour les droits de l'Homme au travail.. Il faut en effet dissiper un certain nombre de confusions : Il n'a jamais été question d'harmoniser les conditions sociales dans le monde et encore moins d'instaurer un SMIC au niveau mondial ; l'Europe elle- même n'en est encore qu'à essayer de faire progresser entre ses membres une certaine "convergence" en matière sociale ! Il ne s'agit pas de l'ensemble des conventions de l'O.I.T. mais des normes sociales directement issues des droits fondamentaux de l'Homme tels la liberté, la dignité, le respect de l'intégrité physique. Des organisations mondiales comme la CISL et la CMT, qui regroupent les organisations syndicales de toutes les régions du monde, ont pour objectif la généralisation de l'application de ces droits économiques et sociaux de base. Il revient naturellement à chaque pays de traduire ces droits dans sa législation et ses pratiques nationales en fonction de sa situation économique et de ses traditions socioculturelles, notamment en ce qui concerne le travail des enfants ; aucun diktat international, fut-il le mieux intentionné, ne saurait évidemment être toléré et remplacer le nécessaire processus continu de dialogue et de négociation. - {{Leur respect n'a que peu d'incidences sur les "avantages comparatifs"}} La dernière version du rapport de l'OCDE sur "les échanges et les de travail" affirme, globalement, que les pays en développement n'ont pas à craindre que les normes sociales de base n'affectent négativement leurs performances économiques ou leur compétitivité internationale, et que ces normes ne peuvent que renforcer les performances économiques à long terme dans tous les pays. Inversement, le non- respect des normes sociales fondamentales ne peut pas être considéré complètement comme du "dumping social". Aussi, les clauses sociales ne constituent absolument pas une protection contre la concurrence des pays à bas salaires, puisqu'elles ne concernent ni les rémunérations, ni la protection sociale, ni la durée du travail et autres conditions de travail. La question économique pourrait cependant se poser si on retenait au niveau international les obligations contenues dans les conventions de l'O.I.T. concernant les conditions d'hygiène et de sécurité ; elles auraient certainement un coût, mais il faut avoir conscience que leur non- respect a souvent des conséquences dramatiques pour les travailleurs comme le prouvent nombre d'accidents récents : Bhopal, les incendies mortels dans plus de dix entreprises des zones spéciales chinoises, etc. En réalité, il semble bien que l'opposition à la généralisation de ces normes sociales ait souvent des causes autres qu'économiques; le refus du droit syndical, par exemple, reflète le plus souvent la crainte des autorités politiques et économiques de voir se créer un contre pouvoir; de même, les réserves à l'égard de la suppression de la discrimination à l'égard des travailleuses traduisent la difficulté d'une société à accepter une évolution de la condition féminine; la suppression du travail forcé rencontre aussi des obstacles qui sont loin d'être tous d'ordre économique. - {{Il existe déjà des procédures de régulation des échanges autres qu'économiques}} C'est déjà le cas pour l'environnement, mais il est vrai que, dans ce cas, l'exigence d'une solidarité mondiale est plus directement perceptible qu'en matière sociale. En plus de tous les textes qui d'une façon très générale assigne aux échanges des objectifs concernant le progrès économique et social, il faut noter que, dès l'après- guerre, un lien explicite a été établi entre le commerce et un autre domaine de nature non commerciale, le développement, avec la création de la CNUCED et l'instauration d'un SPG mondial, comme si on avait déjà conscience qu'il y avait des défis que le commerce non seulement ne pouvait pas relever mais pouvait au contraire ruiner. ------ {{III LES ORIENTATIONS DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL }} {A - Les principes à respecter} - refuser toute dérive protectionniste grâce à des mesures bien précises offrant toutes les garanties souhaitables en matière d'objectivité, de transparence et de prévisibilité ; - prendre en compte les réalités locales pour transposer ces normes dans les législations nationales et admettre une certaine progressivité, tout en n'acceptant aucun compromis sur les principes inscrits dans les normes sociales ; - accompagner ces dispositions de contreparties de la, part des pays industrialisés coopération économique, financière et technique directement orientée vers le progrès social, ouverture des frontières en application des règles de l'OMC, gestion plus généreuse de la dette ; - opter pour des mesures incitatives - à l'image de celles du SPG européen - plutôt que répressives ; - favoriser l'engagement des acteurs non gouvernementaux. {B - LES NORMES SOCIALES À RETENIR} Dans un souci d'efficacité, il conviendrait d'engager les partenaires commerciaux à respecter un nombre limité de droits sociaux fondamentaux. Il est souvent fait référence à des "normes de travail internationalement reconnues" mais cela peut conduire à certaines dérives. Il ne peut donc être question d'élaborer des règles sociales internationales en dehors du cadre tripartite de l'O.I.T. et de ses conventions. Il existe en effet un large consensus pour se référer à six conventions de base de l'O.I.T. : - l'interdiction du travail forcé (conventions ndeg.29 de 1930 et ndeg. 105 de 1957 de l'O.I.T.) ; - le respect d'un âge minimum pour le travail des enfants (convention ndeg. 138 de 1973); - l'interdiction de toute discrimination en matière d'emploi fondée sur la race, le sexe ou la religion (convention ndeg. 111 de 1958), complétée par la convention ndeg. 143 de 1975 concernant les travailleurs migrants ; - la liberté syndicale (convention ndeg. 87 de 1948): les travailleurs ont le droit de créer les organisations de leur choix, de s'y affilier sans autorisation préalable et d'y jouir d'une liberté d'action suffisante - le droit de négociation collective (convention ndeg.98 de 1949). Il faut donc que les accords internationaux, qu'il s'agisse du système commercial multilatéral, des accords des produits, de libre échange, de coopération bilatéraux ou multilatéraux ou des accords privés, se refèrent davantage à un certain nombre de "règles du jeu "en matière sociale. {C - La stratégie à mettre en oeuvre } Il s'agit de favoriser la prise en compte dans les politiques commerciales des facteurs autres qu'économiques influençant les échanges, notamment ceux de nature sociale. Dans cette perspective, il importe pour le Conseil économique et social de: - {{Faire progresser le consensus sur le lien entre échanges internationaux et respect des normes sociales fondamentales}} L'intense travail de clarification, d'approfondissement et de discussion qui a été mené au cours des dernières années au sein des différentes organisations internationales ou ailleurs, finit par porter ses fruits ; les points de vue se rapprochent, de façon parfois encore peu sensible et chaotique, mais indéniable; certains pays asiatiques, comme l'Inde se montrent plus réceptifs à un certain nombre d'arguments. Malgré les difficultés et les oppositions rencontrées, il est indispensable de poursuivre avec persévérance l'examen du lien entre échanges internationaux et respect des normes sociales fondamentales, et pour cela de: -* Continuer à poser la question dans les instances internationales pour prouver qu'il ne s'agit pas d'une "mode" sans lendemain mais d'un véritable défi qui est lancé par la mondialisation de l'économie, et qu'il est urgent de relever. -* Poursuivre inlassablement le travail d'explication, de clarification, d'argumentation, d'expérimentation etde négociation, au niveau national, européen et international, qui a déjà eu des effets positifs indéniables. Les 187 participants au Sommet social de Copenhague se sont d'ailleurs engagés à "librement promouvoir le respect des conventions pertinentes de l'Organisation internationale du travail, dont celles ayant trait à l'interdiction du travail forcé et du travail des enfants, la liberté d'association, au droit de s'organiser et au droit de négociation collective, et au principe de la non- discrimination". -* Développer la mobilisation des acteurs non gouvernementaux concernés et celle de l'opinion publique. -* Engager les différentes organisations internationales à faire respecter les objectifs généraux de nature sociale figurant en tète de leurs Actes Constitutifs, par les pays candidats à l'adhésion. Il en a été question, sans résultat encore, à l'OCDE qui voit se multiplier les demandes d'adhésion ; cela devrait être étudié par l'OMC car il semblerait logique que ses membres tiennent compte des obligations souscrites à l'O.I.T. dans 1'utilisation qu'ils font des bénéfices éventuels retirés de la libéralisation des échanges. - {{Renforcer le lien entre libéralisation du commerce et normes du travail}} La situation est relativement claire sur le plan juridique: en l'étatactueldestextesiln'est pas possible d'introduire, même de manière non discriminatoire,des restrictions au libre échange au nom du respect des droits fondamentaux des travailleurs. Une majorité de pays s'opposent, tant à l'O.I.T. qu'à l'OMC, à cette modification, par ailleurs longue et difficile, des textes existant en la matière. En dépit de la pression des réalités, on est loin d'être parvenu à établir, sur des bases solides et consensuelles, un lien précis entre la libéralisation des échanges et le droit social international, déjà très élaboré grâce au travail mené sur une base multilatérale parl'O.I.T.. Mais si bloquée qu'elle paraisse, la situation n'est pas totalement sans issue et il existe des pistes à explorer. -* Accompagner une évolution inéluctable etindispensable Lestextes sont relativement contraignants et les obstacles politiquesetjuridiques à leur évolution restent forts, mais les réalités sont têtues. L'O.I.T. se préoccupe de plus en plus de l'incidence croissante sur les droits des travailleurs d'une libéralisation des échanges sans instauration concomitante de règles du jeu en matière sociale, et ne peut que se faire l'écho des inquiétudes grandissantes de ses membres face à cette situation et à l'insuffisance de ses moyens d'intervention. L'OMC, de son côté, connaît l'efficacité potentielle de la politique commerciale comme "force de dissuasion" et d'incitation mais reste très réservée sur son utilisation, par tradition héritée du GATT et par respect des textes de Marrakech. Cependant elle prend peu à peu conscience, comme l'a exprimé à plusieurs reprises son nouveau directeur général, M. Ruggiero, des dimensions extra-commerciales (monétaires, environnementales, sociales, etc.) des échanges, des dangers que fait courir cet "isolationnisme" rigoureux à la solidité du système commercial mondial, menacé d'une recrudescence incontrôlable du protectionnisme. Elle se rend compte également de l'intérêt qu'il y aurait pour elle et pour sa crédibilité, à se défaire de son image de libre- échangisme intransigeant. Il faut saisir l'occasion de ces interrogations pour accompagner cette évolution par: -** une volonté politique, plus explicite de la part de l'Union européenne et des pays qui, comme la France, sont déterminés à faire avancer le dossier au cours des débats internationaux actuels. Il conviendrait d'en débattre dès cette année aux deux réunions du G 7, à la conférence ministérielle de l'OCDE, au groupe de travail du BIT, aux réunions sur l'élargissement de l'Union européenne et à la conférence ministérielle de l'OMC à Singapour en décembre; -** une mobilisation encore plus affirmée des partenaires sociaux, notamment à l'O.I.T. et au sein du groupe de travail constitué à cet effet, et à l'OCDE où le Trade Union Advisory Committee (TUAC) doit continuer à exprimer les revendications syndicales sur ce sujet ; -** l'utilisation de l'opportunité qu'offre le désir des pays réticents à l'égard de toute idée de clause sociale, de soigner leur image et celle de leurs produits auprès des consommateurs des pays industrialisés. Ils commencent en effet à prendre en compte les dangers pour eux des campagnes d'information menées dans certains pays, notamment en ce qui concerne l'utilisation de la main- d'oeuvre enfantine ou carcérale pour la fabrication de certains produits. -* Utiliser tous les moyens offerts par le système commercial existant -** L'existence et les enseignements des systèmes actuels de " clause sociale". Ceux- ci ont été mis en place, parfois depuis plusieurs décennies, mais surtout depuis quelques années, et la plupart fonctionnent, car ils ont paru correspondre à des nécessités incontournables, pour l'ALENA par exemple, ou bien à une volonté politique d'ordre éthique, comme pour le SPG européen. Une analyse systématique devrait en être entreprise, par exemple par l'OCDE, afin de dégager leurs aspects positifs ou négatifs et les difficultés à surmonter. -** Les instruments utilisables des politiques commerciales, qui restent à la disposition des pays, notamment ceux de type promotionnel: au niveau national et régional, il reste possible d'octroyer des préférences, sous forme d'avantages additionnels, aux pays qui s'engagent à respecter des principes considérés comme essentiels ; cela peut être assez efficace quand ces avantages facilitent l'accès à des marchés aussi attractifs que ceux de l'Union européenne ou des Etats- Unis. -** La nouvelle transparence des politiques commerciales pratiquées par l'OMC. La crédibilité du GATT a été nettement améliorée par les procédures dites de "transparence" mises en oeuvre depuis la session ministérielle de Montréal en 1989 ; on dispose ainsi de documents exposant en détail les principaux aspects de la politique commerciale pratiquée par chaque pays, son cadre institutionnel, ses objectifs, son environnement économique, les aspects monétaires, etc. Il serait logique d'y joindre les aspects sociaux : emploi, droits sociaux, etc., dans leurs liens avec les échanges. Les organisations syndicales internationales revendiquent depuis longtemps le droit de se faire entendre au cours de ces examens. -** L'extension des procédures de l'OCDE concernant l'environnement. On pourrait à cet égard s'inspirer de l'exemple de l'OCDE et des examens réguliers établis par cette organisation des "performances environnementales" des pays membres qui ont pour objectif de les aider à améliorer individuellement et collectivement leurs résultats dans leur gestion de l'environnement. L'O.I.T. pourrait apporter une contribution indispensable à l'adaptation de cette procédure aux droits sociaux fondamentaux. -* Renforcer la coopération entre tous les acteurs concernés -** Cette collaboration devrait se développer prioritairement entre l'O.I.T. et l'OMC pour aboutir à la création d'un comité mixte OIT- OMC, qui institutionnaliserait cette collaboration. le BIT devrait rechercher le plus possible la coopération des services de l'OMC pour harmoniser l'approche des problèmes communs aux deux organisations par exemple pour: -*** examiner concrètement avec le concours des organisations socioprofessionnelles, l'impact précis de la libéralisation des échanges et de la mondialisation des investissements sur le progrès social dans les pays industrialisés comme dans les pays en développement ; -*** rechercher des formulations possibles pour les normes sociales à introduire éventuellement dans les accords commerciaux ; -*** rechercher la forme que pourrait prendre l'analyse des incidences sociales des politiques commerciales à l'occasion de leur examen régulier par l'OMC. Dès à présent le BIT devrait solliciter l'OMC pour procéder, dans un délai relativement bref, avec un certain nombre de pays particulièrement significatifs, à une étude conjointe sur les incidences concrètes de leur ouverture au marché international. On pourrait ainsi disposer des moyens d'apprécier les opportunités et les difficultés que la libéralisation des échanges a pu faire naître, et la façon dont ces pays y ont fait face, de façon à faire profiter les autres pays de ces expériences. Des pays comme la Tunisie, l'île Maurice ou l'Argentine paraissent offrir à cet égard un intérêt tout particulier. La collaboration des services de l'OMC serait fructueuse tant pour les compléments apportés aux travaux de l'O.I.T. que pour les relations entre les deux organisations. Outre celle, prioritaire, entre l'O.I.T. et l'OMC, il faut organiser. et renforcer la coopération : -** Entre ces deux institutions et les autres organisations concernées notamment celles oeuvrant dans le domaine du développement: Banque mondiale, Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), United Nations International Children's Emergency Fund (UNICEF), et celles, comme le Fonds monétaire international (F.M.I.) qui établit des plans de réajustement concernant particulièrement la politique commerciale. Il convient de rappeler que dans le Programme d'Action adopté à Copenhague, les gouvernements se sont engagés à "promouvoir et renforcer la coordination, aux niveaux mondial, régional et national, des activités des organismes des Nations unies dans le domaine économique et social avec l'action menée par les institutions de Bretton Woods et l'Organisation mondiale du commerce, notamment en demandant qu'il soit fait rapport au Conseil économique et social, en organisant des réunions en coordination avec lui" et à "inviter l'Organisation mondiale du commerce à considérer comment elle pourrait contribuer à l'application du Programme d' Action, et notamment à envisager des activités à réaliser en coopération avec les organismes des Nations unies". -** Entre ces organisations et les autres acteurs concernés par les liens entre échanges et promotion des droits sociaux : Etats, autorités régionales, par exemple l'Union européenne, et organisations non gouvernementales (organisations socioprofessionnelles, associations). A cet égard, il paraît indispensable de prévoir l'engagement: -*** des entreprises, notamment dans le cadre du droit d'information des comités de groupe et des comités d'entreprise européens -*** des organisations professionnelles, patronales et syndicales, qui coopèrent déjà étroitement dans le cadre de l'O.I.T.. Les organisations syndicales internationales, notamment la CISL, la CMT et la Confédération européenne des syndicats (CES), ont déjà formulé des propositions précises pour participer: -*** à la définition des normes au niveau international, et à leur adaptation concrète au niveau national ; -*** à l'amélioration des connaissances précises concernant les conditions de production partout dans le monde, soit directement, soit en participant aux missions du BIT; -*** à l'analyse des incidences économiques et sociales du respect des normes et de l'application des sanctions éventuellement envisagées -*** des associations, notamment des associations de défense des droits de l'Homme, des "ONG de développement " dont l'expérience concrète des conditions locales de vie et de travail est souvent très riche, et parfois irremplaçable en cas d'absence ou d'empêchement d'agir des organisations syndicales. Les organisations de consommateurs peuvent quant à elles jouer un rôle très important pour l'information et la mobilisation de l'opinion publique au niveau national et international. Il faut reconnaître un véritable droit des consommateurs à être informés sur les conditions de production des produits qu'ils achètent comme ils le sont sur leurs autres caractéristiques. Les organismes divers qui oeuvrent dans le même sens comme la mutualité, le mouvement coopératif, les organismes consulaires, etc., devraient être également associés. Pour éviter contradiction et double emploi et afin de créer les synergies nécessaires, il faudrait instaurer des "espaces" où pourraient être confrontées expériences, approches et analyses sur l'un ou l'autre thème lié à cette problématique. -* Consolider le rôle du BIT -** Lui donner les moyens de développer sa mission et ses activités Outre son rôle traditionnel d'élaboration et de promotion du droit international du travail, cet aspect relativement nouveau de sa mission implique un accroissement de ses moyens et de ses interventions, notamment en ce qui concerne: -*** le suivi, l'investigation et l'évaluation dans le domaine des situations sociales, ce qui devrait se traduire par l'accroissement du nombre des missions accomplies par les experts internationaux que le BIT recrute parmi les compétences existant dans de nombreux pays (en dehors naturellement des pays directement concernés par les cas précis) ; -*** l'amélioration du respect des droits sociaux dans les secteurs non liés à l'exportation : agriculture, services domestiques et secteur informel. C'est en effet dans ces secteurs que les conditions de travail sont souvent les plus déplorables. Des groupes de travail tripartites pourraient se consacrer à l'étude des causes et des effets de cette situation et à la recherche de solutions concrètes permettant aux travailleurs de ces secteurs de se voir reconnus sujets de droit et acteurs du développement ; -*** la coopération technique internationale, en matière institutionnelle et juridique : -*** construction ou amélioration des droits du travail nationaux et des corps d'inspecteurs du travail ; -*** formation des responsables socioprofessionnels, en matière juridique et dans les questions d'hygiène/sécurité, etc. ; -*** aide à la création ou à l'amélioration du système de relations professionnelles et formation aux techniques de la négociation sociale, etc. ; -*** la coopération socio- économique : aide à la création et aux techniques d'organisation et de fonctionnement des organisations syndicales, et des autres formes d'organisation des populations, et dans les pays industrialisés, formation des chômeurs et des travailleurs à reconvertir, etc. -** Ratifier les conventions et renforcer le système de contrôle du BIT -*** Il est d'abord évident que les membres et les instances de l'O.I.T. devraient accentuer leurs efforts, en faveur de la promotion et de la ratification par tous les pays des conventions de base de l'O.I.T. ; le BIT a indiqué dans des documents récents un certain nombre de mesures à cet égard : développer la sensibilisation et l'information dans les écoles et universités, inciter les acteurs sociaux à utiliser davantage les procédures du BIT et à diffuser les informations qu'il recueille, utiliser la sensibilité croissante des entreprises et des pays à leur "image" dans l'opinion publique pour les inciter à se conformer aux conventions, comme cela se fait avec un certain succès en matière d'environnement, etc. -*** Le directeur général a présenté au conseil d'administration de novembre 1995 un document sur "le renforcement du système de contrôle des normes du BIT ". Il y est notamment proposé : -*** d'une part, un certain nombre de mesures destinées à améliorer le fonctionnement des procédures, notamment celles de la commission d'experts pour l'application des conventions: accélération de l'examen des dossiers, amélioration de la présentation du rapport annuel en ciblant davantage celui- ci sur l'application des conventions fondamentales, incitation des acteurs économiques et sociaux à participer davantage aux travaux de cette commission en lui transmettant les informations, etc. ; - d'autre part, l'extension des procédures relativement efficaces prévues en cas de violation des libertés syndicales aux autres droits sociaux fondamentaux, notamment aux cas de discrimination, de travail forcé et de travail des enfants. -*** Mettre les politiques de coopération sociales et économiques au service de ces objectifs Qu'elles soient menées par les organisations internationales (la Banque Mondiale et le PNUD, par exemple), par les ensembles régionaux, en premier lieu l'Union européenne, par les Etats ou par les ONG, les politiques de coopération devront privilégier les actions destinées à favoriser l'application des droits sociaux. Cela concerne à la fois : -**** Les politiques de coopération au développement, au sens général, qui visent à accélérer la croissance économique, la création d'emplois et l'amélioration du niveau de vie, dans la mesure où les "défaillances" en matière sociale sont souvent dues à la faiblesse du niveau de développement. Il faudrait aussi sans doute ne pas négliger les incidences sur les droits sociaux fondamentaux des politiques commerciales (prix des matières premières par exemple), monétaires et financières (par exemple certaines "conditionnalités" imposées par le F.M.I.) menées au niveau international ; -**** Les politiques de soutien à la démocratisation économique et sociale, dans la mesure où la violation des droits sociaux fondamentaux, comme le travail forcé et la répression syndicale est surtout observée dans les régimes dictatoriaux ; -**** Les politiques de coopération économique et sociale visant à agir sur les facteurs directs de certaines situations sociales, par exemple celles qui concernent la scolarisation des enfants, l'amélioration des revenus et la création d'activités complémentaires ou de micro entreprises dans les zones rurales et péri-urbaines, la formation des acteurs sociaux, la promotion des femmes dans la vie économique et sociale, l'aide à la constitution d'une protection sociale efficace dans le cadre d'une solidarité des populations, etc. Tout cela devrait être intégré dans le vaste dispositif proposé au Sommet social mondial de Copenhague. ----- {{IV PROPOSITIONS }} {I) MIEUX PRÉCISER L'OBJECTIF} - En précisant en toute occasion qu'il ne s'agit pas d'harmoniser les conditions sociales dans le monde mais d'assurer le respect des droits sociaux fondamentaux, énumérés de façon précise, à partir des conventions de base de l'O.I.T.. - En privilégiant parmi ceux- ci: -* d'une part ceux qui concernent les droits fondamentaux de la personne humaine et qui exigent l'élimination de toute forme de travail forcé et des aspects intolérables du travail des enfants, de même que des conditions de travail qui mettent directement en jeu la vie des travailleurs, -* d'autre part, les normes relatives à la liberté syndicale et au droit de négociation , conditions de tout progrès social ultérieur. - En garantissant le caractère non protectionniste de ces exigences sociales par l'application de 4 procédures : -* l'élaboration et la définition par la communauté internationale des normes à respecter ; -* le contrôle de leur application selon des procédures contradictoires et transparentes, à partir de critères précis, de façon à garantir objectivité et prévisibilité ; -* le caractère strictement multilatéral de toutes les procédures de contrôle ; -* la renonciation explicite par tous les pays à tout recours unilatéral à des mesures de rétorsion, sauf dans les cas prévus par l'OMC. {II) CONCRÉTISER ET MIEUX FAIRE RESPECTER LES ENGAGEMENTS PRIS} - En demandant à la Commission européenne de concrétiser les orientations décidées par le Conseil des affaires sociales de mars 1995 sur la nécessaire dimension sociale du commerce international et des procédures prévues par le SPG européen en matière sociale. - En incitant les entreprises de toute nature à mettre en place des procédures permettant de respecter les normes sociales fondamentales dans leurs importations ou leurs implantations à l'étranger. - En renforçant les "codes de conduite" existants, en les accompagnant de dispositifs plus précis comme ceux prévus par la Déclaration tripartite du BIT de 1977. - En faisant analyser et en tirant les enseignements des exemples actuels de "clauses sociales". - En engageant les membres des différentes organisations internationales à mieux respecter les objectifs généraux figurant dans leurs Actes Constitutifs et en invitant ces organisations à faire de leur respect un critère d'adhésion. {III) RENFORCER LES LIENS ENTRE LIBÉRALISATION DU COMMERCE ET RESPECT DES NORMES SOCIALES FONDAMENTALES} - En utilisant les moyens offerts actuellement par le système commercial: les aspects promotionnels des SPG, les procédures d'examen des politiques commerciales nationales en vigueur, notamment à l'OMC, en y intégrant les aspects sociaux. - En intervenant de façon particulièrement ferme au cours de toutes les réunions consacrées à ce thème durant l'année 1996. - En obtenant à Singapour l'introduction de cette question dans le programme de travail de l'OMC. - En renforçant la coopération entre l'O.I.T. et l'OMC en promouvant les collaborations concrètes, par exemple l'étude conjointe de la situation dans des pays significatifs et volontaires et ce, dans la perspective d'harmoniser les approches, les procédures et les stratégies en vue de rendre possible la création d'un comité mixte O.I.T./OMC. {IV) DÉVELOPPER LA COOPÉRATION ENTRE TOUS LES ACTEURS CONCERNÉS} - En proposant à ces deux institutions et aux autres organisations concernées (Banque mondiale, F.M.I., CNUCED, UNICEF, ONUDI, etc.) des rencontres régulières et programmées et en cherchant à favoriser les mêmes occasions de rencontres et d'échanges avec les autres acteurs du développement et de la vie sociale internationale. - En développant la mobilisation des acteurs non gouvernementaux pour le respect des droits sociaux fondamentaux. {V) RENFORCER LE ROLE DU BIT} - En participant à l'effort international en faveur de la promotion et de la ratification des conventions de base de l'O.I.T.. - En assurant au BIT les moyens financiers, techniques et humains de développer ses missions actuelles et de faire face aux nouveaux défis sociaux que préparent les mutations économiques en cours. - En souscrivant aux propositions du rapport sur le " renforcement du système de contrôle des normes du BIT ". {VI)MIEUX CIBLER LES POLITIQUES DE COOPÉRATION} - En les axant davantage au niveau international, communautaire, national et décentralisé sur les actions pouvant favoriser, directement ou indirectement, les droits sociaux fondamentaux, par exemple : la scolarisation, la reconnaissance des droits des femmes dans la société et leur promotion dans la vie économique et sociale, la création d'activités complémentaires et de micro- entreprises, le développement des initiatives et de la démocratie locales, en coopération avec les populations, etc. Les enquêtes publiques et privées d'évaluation devraient porter en priorité sur la réalisation de cet objectif général. ------ {{V CONCLUSION }} La chute du mur de Berlin et l'institution d'une Organisation mondiale du commerce ont pu, entre autres, faire croire à l'avènement d'un marché mondial dont les lois allaient s'étendre à l'univers entier. Malheureusement, c'était aller un peu vite et négliger le fait que ce marché mettait désormais en relation des systèmes sociaux, et même sociétaux, très différents les uns des autres. Le risque est grand que, dans le climat de concurrence exacerbée qui s'est établi, ce décalage social soit systématiquement utilisé et entretenu pour la conquête des marchés avec les incidences que cela peut avoir sur les droits fondamentaux des travailleurs. L'O.I.T. s'en est naturellement inquiétée, notamment à la demande des organisations syndicales internationales représentées dans le groupe des travailleurs, et a entrepris, de même qu'à l'OCDE, une réflexion approfondie au sein d'un groupe spécialisé. Quant aux négociations du GATT qui devaient conduire à la création de l'OMC, elles n'ont pas abouti sur ce point à Marrakech mais les discussions se poursuivent. Au cours des débats qui se sont multipliés ces dernières années, la question de l'introduction de règles du jeu de nature sociale dans le système commercial a été considérablement éclaircie, les difficultés d'ordre technique et juridique ont été mises en évidence, des solutions crédibles ont été proposées : - un socle de droits sociaux fondamentaux a été dégagé à partir des conventions de l'O.I.T.. Ils peuvent être reconnus par tous les pays indépendamment du niveau de développement et des traditions socioculturelles ; - des formes de "clause sociale" ont été introduites dans un certain nombre d'accords commerciaux et sont mises en application, notamment dans le cadre d'accords de libre- échange et de SPG; - des procédures ont été mises en place en matière d'environnement qui pourraient être étendues au domaine social ; - des garanties précises en matière de respect des contraintes locales, d'objectivité, d'impartialité et d'égalité de traitement ont été élaborées Il devient donc de plus en plus évident que les principales difficultés se situent maintenant dans l'insuffisance de volonté politique. Il appartient donc à la France, agissant le plus possible dans le cadre de l'Union européenne, de tout mettre en oeuvre avec prudence mais détermination, pour surmonter les dernières hésitations, notamment : - en continuant à poser avec fermeté le problème dans toutes les instances internationales concernées, en premier lieu aux deux réunions du G7 et à celles de l'OCDE qui se tiendront en France en 1996 et dont les résultats pèseront lourd sur ceux de Singapour ; - en intervenant activement pour que le BIT dispose des moyens financiers, techniques et juridiques afin de faciliter l'adoption de ces normes fondamentales par les pays où la situation économique et sociale rend les choses difficiles ; - en favorisant par tous les moyens les rapprochements indispensables entre l'O.I.T. et l'OMC et la prise en compte dans les politiques commerciales des facteurs extra- commerciaux influençant les échanges, notamment de nature sociale et environnementale, grâce à une meilleure coopération entre les institutions internationales concernées. La réapparition récurrente au cours des dernières décennies du problème de l'introduction d'un minimum de règles du jeu de nature sociale dans le système commercial mondial est le signe que l'évolution même des échanges mondiaux et la globalisation de l'économie font croître un besoin parallèle de régulation. Sinon, il y aurait un risque de voir se multiplier les tensions conflictuelles qui pourraient aller jusqu'à l'éclatement même du système multilatéral mis en place à Marrakech, en blocs économiques antagonistes et strictement protégés. La France doit absolument appuyer et amplifier le consensus qui se manifeste de plus en plus actuellement dans les conférences internationales, telles que le Sommet social mondial de Copenhague de mars 1995, et tout faire pour que des résultats décisifs soient obtenus à Singapour en décembre 1996.

 


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